Regulierung der Kreislaufwirtschaft: Zentrale Regelungen auf europäischer und deutscher Ebene

Was ist Kreislaufwirtschaft?

Das Ziel der „Circular Economy" ist es, das destruktive „Take-Make-Waste“-Produktionsmodell zu überwinden, das sich in der Ära nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelt hat. Entsprechende Definitionen beziehen sich auf eine Kombination von Reduzierungs-, Wiederverwendungs- und Recyclingaktivitäten. Im Kern geht es um die Wiederverwendung von Produkten, Komponenten und Materialien in höchstmöglicher Qualität über möglichst dauerhafte Zyklen. Kreislaufwirtschaft bedeutet also mehr als Recycling zu minderwertigen Produkten und Energierückgewinnung. Sie basiert nicht auf einem linearen Abfallsystem, sondern auf einem zirkulären System, in dem Ressourcen endlos genutzt werden können.  

Die Ellen McArthur Foundation hat die Kreislaufwirtschaft als ein System definiert, in dem Materialströme in zwei interagierende Kreisläufe unterteilt werden – in einen technischen und einen biologischen Ressourcenkreislauf. Produkte und industrielle Prozesse müssten so gestaltet werden, dass die für ihre Produktion genutzten Ressourcen in einem der zwei Kreisläufe ständig bewegt und wiederverwendet werden können. Nach dem Konzept der Ellen McArthur Foundation ist für Produkte der Bauindustrie der technische Kreislauf relevant. 

EU-Aktionsplan für Kreislaufwirtschaft

Als einen der Hauptbestandteile des European Green Deal hat die EU im März 2020 einen Aktionsplan zur Förderung einer effizienteren Ressourcennutzung durch den Übergang zu einer sauberen und kreislauforientierten Wirtschaft veröffentlicht. Der neue Aktionsplan Circular Economy Action Plan kündigt Initiativen entlang des gesamten Lebenszyklus von Produkten an, die Produktdesign, Kreislaufprozesse sowie nachhaltigen Konsum fördern und Ressourcen lange in der EU-Wirtschaft halten. Auch wird ein digitaler Produktpass (DPP) als wesentliches Instrument für eine klimaschonende und ressourceneffiziente Wirtschaft genannt. Dieser soll u.a. Informationen über Herkunft, Zusammensetzung, Reparatur- und Demontagemöglichkeiten eines Produktes sowie über die Handhabung am Ende seiner Lebensdauer liefern. 

Um das Potenzial zur Steigerung der Materialeffizienz und zur Verringerung der Klimaauswirkungen auszuschöpfen, will die Europäische Kommission eine umfassende Strategie für eine nachhaltige bauliche Umwelt umsetzen. Die Grundsätze der Kreislaufwirtschaft sollen während des gesamten Lebenszyklus von Gebäuden durch folgende Maßnahmen gestärkt werden. 

• Berücksichtigung der Nachhaltigkeitsleistung von Bauprodukten im Rahmen der überarbeiteten Bauprodukteverordnung (Construction Produkts Regulation, CPR)‚ einschließlich Anforderungen an Rezyklatanteile für bestimmte Bauprodukte unter Berücksichtigung ihrer Sicherheit und Funktionalität.
• Förderung von Langlebigkeit und Anpassungsfähigkeit von Bauten im Einklang mit den Grundsätzen der Kreislaufwirtschaft (Design for Disassembly) sowie Entwicklung digitaler Gebäude-Logbücher und Materialpässe.
• Einbeziehung der Lebenszyklusanalyse (LCA) in die öffentliche Auftragsvergabe, EU-Taxonomie sowie Prüfung von CO₂-Reduktionszielen und CO₂-Speicherung.
• Überarbeitung der Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung von Bau- und Abbruchabfällen und materialspezifischen Fraktionen (Waste Framework Directive).
• Förderung von Initiativen zur Verringerung der Bodenversiegelung‚ Sanierung kontaminierter Flächen und kreislauforientierten Nutzung ausgehobenen Böden.

Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) in Deutschland

Das Kreislaufwirtschaftsgesetz, KrWG (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen) trat am 01.06.2012 in Kraft. Ziel des Gesetzes ist eine nachhaltige Verbesserung des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der Ressourceneffizienz in der Abfallwirtschaft durch Abfallvermeidung und Recycling. Die Einführung der neuen Abfallrahmenrichtlinie im Jahr 2018 (Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle, geändert durch Richtlinie 2018/851/EU) sowie der Einwegkunststoffrichtlinie (Richtlinie 2019/904/EU) im Jahr 2019 erforderten eine Novellierung des KrWG, welche im Jahr 2020 umgesetzt wurde.

Im Jahr 2022 waren die mineralischen Bauabfälle einschließlich des Bodenaushubs – das sind Böden und Steine – mit ca. 208 Millionen Tonnen die mengenmäßig wichtigste Abfallgruppe in Deutschland (Quelle: Kreislaufwirtschaft Bau). Bauabfälle entstehen bei Modernisierung, Renovierung und Neubau sowie durch Abbruchmaßnahmen. Die schadlose Entsorgung wird über das KrWG geregelt, das eine möglichst hochwertige Kreislaufführung der Stoffströme anstrebt. Besonders zu beachten ist dabei, dass durch das KrWG Stoffe / Materialien, die nicht direkt wieder verbaut werden, grundsätzlich als Abfall gelten. Ausgehobener Boden gilt nur bei Verlegung / Veränderung als Abfall (§6 KrWG), sofern er nicht kontaminiert ist und vor Ort für Bauzwecke verwendet wird.

Abfallhierarchie des KrWG

Prinzipieller Kern des KrWG ist die fünfstufige Abfallhierarchie:

Ersatzbaustoffverordnung (EBV)

Die Ersatzbaustoffverordnung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMUKM) legt Anforderungen an die Herstellung und den Einbau mineralischer Baustoffe fest, die aus Recyclingmaterial, Nebenprodukten oder Abfällen gewonnen wurden. Die Verordnung trat Anfang August 2023 in Kraft, seit dem gelten erstmals deutschlandweit Vorgaben für die Verwertung mineralischer Abfälle wie Bodenaushub, Bauschutt oder Schlacken. Durch Aufhebung der länderspezifischen Regelungen sollen u.a. Rechtsunsicherheiten aufgehoben, administrative Vorgänge verringert und die Wettbewerbschancen bei bundesweiten Bau- und Lieferleistungen erhöht werden. Neben dem Schutz von Boden und Grundwasser entspricht die Verordnung dem Grundgedanken des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, natürliche Ressourcen und das Klima zu schonen.

Weiterhin in der der Ersatzbaustoffverordnung fehlt allerdings eine Regelung der Kriterien, nach denen Recycling-Baustoffe ihren Abfallstatus verlieren. Aus diesem und weiteren Gründen forderten mehrere Verbände aus der Bau-, Baustoff- und Kreislaufwirtschaft Ende 2025 eine Novellierung der Ersatzbaustoffverordnung bereits im ersten Quartal 2026. Im Fokus der Anpassung sollen dabei die im Zwischenbericht des Umweltbundesamts zur Evaluierung und Weiterentwicklung der Regelungen der Ersatzbaustoffverordnung enthaltenen "konsensfähigen Maßnahmen" stehen. Dabei handelt es sich um Hemmnisse und Lösungsansätze, bei denen ein hoher Handlungsdruck besteht und gleichzeitig ein breiter Konsens im Rahmen der Evaluierung gefunden werden konnte.

Status und aktuelle Entwicklungen

Nach der EU-Abfallrahmenrichtlinie (2008/98/EG) müssen die Mitgliedsstaaten sicherstellen, dass bis 2020 (und seither fortlaufend) mindestens 70 Gewichtsprozent der nicht gefährlichen Bau- und Abbruchabfälle einer Vorbereitung zur Wiederverwendung, dem Recycling oder einer sonstigen stofflichen Verwertung (einschließlich Verfüllung) zugeführt werden. Deutschland lag 2022 bereits bei über 90 Prozent für mineralische Abfälle, inklusive hochwertiger Wiederverwendung, Recycling und Downcycling / Verfüllung.

Die Recycling- und Bauwirtschaft fordert Nachbesserungen an der Ersatzbaustoffverordnung, u.a. um das Abfallende-Verfahren zu erleichtern, und drängt auf eine Novellierung schon Anfang 2026. Ziel des novelierten Verfahrens ist es, hochwertige Sekundärrohstoffe zu fördern, Abfallströme zu reduzieren und den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft zu beschleunigen.